5月14日，民航局副局长李健在与江西省副省长吴晓军的会谈中指出，“江西运输航空和通用航空发展迅速、稳中向好，民航局将全力支持江西民航业发展更上新台阶，为当地经济社会发展作出更大贡献。关于打造通勤航空生态产业链、‘江西快线’模式等问题，建议创新思维破解发展难题”。难题究竟难在何处？又该如何破解？行业内外都在共同思考这个问题。

运输航空和通用航空作为民航的两翼，本应两翼齐飞、均衡发展，实则运输航空独大，通用航空滞后。有数据表明，我国通用航空发展远远落后于美国、加拿大、巴西、澳大利亚等代表通用航空世界先进发展水平的国家，通航规模仅为美国的1%，2017年我国通用航空飞行小时数不到美国的3%。尽管近年来人们逐步认识到通用航空在促进国家经济转型、服务社会民生、拉动大众消费等方面的重要作用，国务院、民航局也从不同层面出台了利好通航发展的政策规定，民航局研究部署、推进试点并先行引导通航发展，但作为已被国务院认定为“我国战略性新兴产业体系”的通航产业，在政策与市场的双轮驱动下仍然不温不火，一直徘徊在即将被“引爆”的前端，所谓井喷式的新发展迟迟未现。正如民航局局长冯正霖所言：“大势向好，路径曲折，热度上升，飞得不多。”对此，深层原因是什么？

我国通航发展滞后

四大短板要认清

笔者长年工作在监管一线，从行业监管最前端，对通航市场需求、市场准入、运营模式、发展特征、未来预期及行业安全监管等通航发展链条进行了深入的纵向分析思考，并与通航发达国家进行了横向对比研究，认为影响通航快速发展的深层原因在于以下四个方面，即放少、管严、缺样、多虑。

所谓“放少”，就是空域还没有按预期实现逐步开放。国际民航组织统计，我国国土面积占全球的6.4%，而我国通航飞行量在全球通航飞行总量占比不足1.5%，低空空域利用率低于世界平均水平。目前真高3000米以下低空空域开放和分类划设工作尚未启动。而低空空域的开放是通用航空事业发展的先决性条件，先决性条件不成熟，带来的最直接的问题就是“不知道哪里可飞”。

所谓“管严”，就是对通航管理的门槛过高、要求过多。一方面缺乏有针对性的顶层设计，习惯以CCAR-121部的标尺衡量审视通航企业，不自觉地强制通航企业向CCAR-121部标准看齐，管理成本高，抑制通航企业市场活力；另一方面管控过严，“凡飞必批，凡批必久”，空军、民航多头审批、层层管控，周期长，手续多，效率低。此外，民航原来的监管方式对通航企业日常监管面较广、频次较多，牵扯企业大量精力。种种严管导致通航企业积极性不高，感慨“不知道怎么办”。

所谓“缺样”，就是缺少突破制约通航发展瓶颈的成功范例。为此，尽管民航局以试点方式给予了个别通航企业一定程度上的优惠，试图引导通航快速发展，但迄今为止尚未有成功范例可在全行业推广，未能产生应有的“橱窗效应”。因此，有利好政策，有市场需求，有目标预期，但问题依然是“不知道如何去做”。

所谓“多虑”，就是监管主体和市场主体在通航发展不可逆的大形势下依然顾虑过多，畏首畏尾，被动而为。对监管主体而言，行业内长期存在的结果导向追责机制让监察员心生畏惧，在解决通航问题时顾虑太多，导致严谨有余，推动力不足。尤其是在解决处于规章边界的通航问题时，更是裹足不前，少见全力推动的魄力和担当。对市场主体而言，大多通航企业有投资建设通航、发展通航的热情，但面临发展过渡期所必然存在的多重阻碍，少有迎难而上、主动攻坚克难的劲头，更多是驻足观望，坐等政策利好出台，简单讲就是咨询多，实干少；想法多，步子小。究其原因只有一个，那就是“不知道是否能行”。

探索破局之道

解决“两个定位”问题

针对上述情况，全行业必须积极思考和探索：在此形势下，补齐四大短板，推动通航井喷发展的破局之道是什么？

笔者从一线监管单位的视角出发，认为探索破局的前提是必须解决好“两个定位”问题：

首先是载体功能定位。目前行业内300多家通航企业的经营范围大多是工、农、林、渔及医疗卫生、抢险救灾等传统的通航业务，作业呈现出孤立性、单向性特点，不能激发通航市场活力。这就需要对作为通航发展载体的通航企业在功能上重新定位，让通航回归交通运输属性，让通航载客商业运行成为常态，发挥其短途航空运输服务作用，凭借快线式的短途运输，构建运输网，开拓通航市场，拓展通用航空新领域。

其次是局方角色定位。民航局“放管结合、以放为主”的通航发展思路已经表明整个行业对通航工作的态度。但如何理解“放管结合、以放为主”？如何在具体监管实践中深刻践行“放管结合、以放为主”？笔者认为，“放管结合”，应理解为“先放后管、多放少管”，要遵循先后逻辑序列且不能平均用力；“以放为主”应理解为多放过去管的，更重要的是要多做过去不做的。确切地说，就是一改过去被动执行民航对通航“松绑”的政策规定以践行“以放为主”的思路，积极结合辖区通航发展的实际，主动探索，主动创新，主动作为，主动助力。当然，创新不易，难免要付出一定的代价。但在发展过渡期出现这样或那样的问题都很正常，随着模式逐渐成熟，问题必将得到解决。对此，民航业必须有向前迈出一步的魄力，必须有敢于涉入深水区的胆量。待预期目标实现，通航产业真正驶上健康快速发展的轨道，局方自然会回归安全监管的角色定位。

打造“江西快线”模式

寻求“五个探索”

正是基于上述思考和认识，民航江西监管局顺应通航发展大势主动作为，助力打造“江西快线”模式，并为“引爆”通航产业新发展，围绕以下“五个探索”积极推进破局：

一是探索成立一家拥有CCAR-135部航空公司、选择一种小型飞机、明确一个市场定位的路径，让通用航空回归运输属性。江西监管局引导江西铁投集团与瑞士皮拉图斯公司合作成立一家符合CCAR-135部规则的航空公司，选择被称为“最安全的空中SUV”的皮拉图斯PC-12型（6座~8座）飞机，申请开展客货定点短途航线运输业务，打造“江西快线”模式。就江西而言，目前80%的机场资源是浪费的，而且没有一家航空公司承运支线，而通用航空本应具备的运输属性也没有被激发。该路径一方面可能实现中国第一个用小型飞机进行低空、支线、通用机场乃至社区、景区、岛屿的定点航线运输，逐步盘活资源；另一方面可能为热爱航空、想从事通航运输工作的企业进行“通航可以这样做”的示范，并促进“领头羊”诞生，借助PC-12飞机的中国交付中心，以采购拉动制造，带动中国小型运输飞机制造产业发展。只要下游市场需求旺盛，就有可能使上游制造、加工及关联产业加速发展。

二是探索以区域网络形式集中申请航线、时刻的做法，破解通航企业面临的“航线一条一条申请、时刻一个一个竞争”的难题。网络审批具有“盘活率高、成本低、延展率高”的优势，一方面有助于快速布点，充分利用大飞机航线高度的剩余价值，盘活3000米以下空域资源；另一方面有助于同步批准，降低企业航线、时刻申请成本，给予通航企业真正意义上的政策红利，同时有助于航线网络的拓展，以“小机场修到哪里，飞机航线就可飞到哪里”的理念为基础，延长航线，推动中国广阔市场的联动开发，催生边际效益和社会效益，倒逼空域管理体制打破桎梏。

三是探索打造“互联网+”“会员制”“月票制”“联程制”的模式，引导市场快速认可小型运输飞机。一方面基于“互联网+”的理念和定位，开发“江西快线”APP，便于客户使用，快速面向市场推广；另一方面基于将“会员制”和“月票制”相结合，体现“会员月票多次往返，团队月票多人享用，家庭月票共同享用”的理念，同时基于“联程制”定位提供“点对点”服务，通过开展“上门接、送上门”的个性化业务，实现客货定点短途航线运输“从始到终”的联程保障。

四是探索安装北斗卫星导航系统、引导空军退役飞行员改装飞行、利用军工企业维修制造的举措，促进军民融合。一方面在低空保障信息平台建设上，探索启用北斗卫星导航系统监控低空飞行；另一方面在航空人才培养上，为军方退役飞行员提供就业试点服务，按照“军民共用、平战结合”的理念探索通航飞行人才对军方的支持，利用航空工业江西洪都公司和航空工业昌河飞机公司两大军工企业制造生产新机型飞机配件，打破军民航壁垒。

五是探索利用“江西快线”飞机小、航线短、起降多、成本低的优势，推动CCAR-121部航空公司机长的培养。一方面解决每年约4000名航校毕业生一年内难以“摸杆”的问题，借助常态化、多频次短途通航运输飞行业务，为通航飞行员积累足够的飞行小时数、起降次数等，快速培养通航飞行人才团队；另一方面解决公司排队放机长前用大飞机训练起落成本高的问题，在符合现有规章要求的条件下，缩短CCAR-121部机长的培养周期；并与CCAR-121部航空公司主动联系，解决飞行人员的进和出问题,有效改变目前大型民航运输与通航运输人才的“倒金字塔”结构，打破飞行员发展的瓶颈。

拓展运营新途径

引领通航产业发展

探索之余，笔者从一线监管单位的视角出发，基于现有规章体系顶层设计尚不完善的情况进行如下思考：一是为规章“松绑”。一方面对于规章中明确且过严的内容，应适当降低标准，促使解决通航企业入门难问题；另一方面对于规章中未明确的内容，不进行过多解读，要大胆地先行先试。二是准入“接地”。一方面在通航企业准入过程中，如原有流程、顺序过于繁杂，要通过试点进行“截弯取直”；另一方面一线监管局最了解通航企业的实际情况，理应最有话语权，因此CCAR-135部及CCAR-91部通航颁证权限应该下放。三是运行“人性化”。一方面关于小型运输机的停场、起降、指挥、情报信息等收费问题，应尽快制定相应标准，在标准出台前应指定牵头单位承担本辖区的收费协调职责，同时在收费标准上要就低不就高；另一方面关于小型运输登机流程应本着“快速、便捷、易登机”原则，一改过去值机、领登机牌、行李开包安检等繁杂流程，尤其针对团队、家庭包机，应践行民航诚信建设理念，建立“‘刷脸’即安检，订票即订座”快速通关机制。同时，还应尽快制定支持通航发展的政策，让更多的民营通航企业享受到政府红利。

“青山遮不住，毕竟东流去”。在空域改革已进入深水区的形势下，通用航空的经济价值不言而喻。由于其产业链长、参与门槛低，有利于带动相关第二、第三产业发展，极具投资拉动效应，通用航空社会化、大众化发展已势不可当，爆发期已至。“江西快线”模式顺势而为、破题而出，旨在寻找一条“凝聚多方智慧、突破难点障碍、产生示范效应、辐射带动周边”的通航发展之路，助推国家经济发展，促进人民幸福安康。因此，面对通航监管与发展，我们在秉承“放”的思路时，更要坚守“做”的理念，以“有所为”的担当精神，与时俱进，进行改革，自下而上给予通航发展“软助力”，以下游通勤航空市场带动上游航空器制造产业发展，打造完整发展链条，拓展通航运营新途径，引领通用航空产业发展。

“骐骥一跃，不能十步；驽马十驾，功在不舍。”“江西快线”模式只是一个开始，相信未来将有更多的地方快线出现，通用航空必将迎来发展的春天。作为一线监管局，江西监管局将以“家国情怀”担当持续助推通用航空产业发展，以“功成不必在我”的胸襟引领这一大势的开始，与民航上级机关、地方政府及广大热爱通航事业的民营资本一道，实现民航强国航空梦！（陈铁民 作者单位：民航江西监管局）