任何一项产业政策的制定和演进都必须与当时的社会经济体制相符合。近年来，中国通用航空产业经历了几个不同的发展阶段，其相关政策也逐渐得到健全和完善，解决了通航产业发展中的部分问题，促进了通航产业健康稳健地发展。

中国通用航空产业近些年经历了几个不同的发展阶段，每个阶段的政策特点与当时中国经济体制的特点是高度一致的，呈现出逐步推进、分类细化的演进趋势。众所周知，任何一项产业政策的制定和演进都必须与当时的社会经济体制相符合，得益于中国经济体制发展的逐步完善，中国的通用航空产业政策逐渐得到健全和完善，颁布实施了一系列的产业发展规划政策，产业发展的领域得到深化与扩大，保证了中国通用航空产业发展的总体方向与政策实施的延续性。

中国通用航空产业政策的演进路径

从体制转轨时期向市场经济体制初步确立演进（1978年~2001年）

这一时期，中国通用航空产业经历了两个发展阶段：一是从经历“文革”时期的停滞不前到全面恢复的阶段；二是围绕着“改善通用航空发展环境，增强通用航空作业服务能力”两个方面走上了系统化的发展道路。

1978年~1991年，中国通用航空产业是从经历“文革”时期的停滞不前到全面恢复的阶段。中国通用航空产业在原有的传统业务基础上，开始逐步尝试扩大新的应用范围。就国家层面而言，政府开始逐步尝试性地进行财政、货币政策的搭配使用来对通用航空产业进行调控。但由于缺乏可以借鉴的市场经济调控经验，对通用航空产业仍然以直接调控为主；就民航局等行业主管部门而言，这一时期的通用航空产业政策的特点是以行政和计划手段为主要的调控方法，产业政策更多的是以直接计划干预手段为主，以指导具体业务为主，由于缺少经验，使得政策调整过于频繁，缺乏必要的连续性和稳定性，政策的调控质量低下。

1992年~2001年，中国通用航空产业围绕“改善通用航空发展环境，增强通用航空作业服务能力”两个方面走上了系统化的发展道路。就国家层面而言，政府开始注重运用经济和法律等间接手段来管理通用航空产业生产与经营活动，注重不同政策间的配合使用，并注意保持政策的稳定性和连续性，但由于缺少对政策应变性、灵活性方面的应用经验，使得通用航空产业应对外部环境冲击的能力低下；就民航局等行业主管部门而言，除继续深入完善用于指导通用航空具体业务的政策规章外，出台了导向性的通用航空产业政策。

从社会主义市场经济体制的初步完善向全面推进结构性改革演进（2002年~至今）

这一时期，中国通用航空产业经历了两个发展阶段：一是国务院、中央军委颁布实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，通用航空产业迎来大发展的阶段；二是中国通用航空产业迎来从量变向质变发展的新阶段。

2002年~2015年，中国通用航空产业以改善通用航空发展环境为重点，发展规模与发展质量迈上了新台阶。就国家层面而言，政府积极采取财政政策与稳健的货币政策措施，加快推进通用航空产业战略性结构调整，切实增强了通用航空产业发展的协调性、可持续性和激发了内生动力；就民航局等行业主管部门而言，围绕通用航空产业政策主要有产业指南和管理办法、产业发展专项规划、产业发展指导意见、产业结构调整措施、产业调控措施、产业发展专项资金等，开始形成系统化的产业政策体系。

自2016年起，中国通用航空产业逐渐从量变向质变发展。借助我国由民航大国向民航强国转变的契机，通用航空产业未来将逐渐缩短与美国等发达国家的差距，使得通用航空成为促进国家经济发展的新引擎。就国家层面而言，政府必将从顶层宏观角度出发积极推进稳健的、促进通用航空产业发展的规划性政策，以全面解决目前通用航空产业发展不平衡、不充分的问题；就民航局等行业主管部门而言，必将加强通用航空产业政策相关理论研究，从政策制定、政策执行、政策结果三个角度来加强监管，从而增强通用航空产业政策的系统性与科学性，使其真正成为促进通用航空产业发展的保障。

中国通用航空产业政策供给分类

产业政策作为促进产业健康、持续、高效发展的重要手段之一，是一种潜在的效率资本。通过对中国通用航空产业政策脉络梳理分析，我们可知，通用航空产业政策主要有产业发展专项规划、产业发展指导意见、产业发展专项资金及金融扶持措施、行业准入及监管措施、科研支撑及管理措施、产业技术标准与管理办法六大类政策。

1.产业发展专项规划

我国通用航空产业发展的问题不仅体现在数量上，更重要的是体现在质量上。由于我国长期以来重视公共运输航空，对通用航空的支撑力度不够大，造成我国通用航空产业结构不合理、产业链条短、产业竞争力不强，阻碍了通航产业实现在质量上的跨越式发展。如何对通用航空产业布局、优化通用航空产业发展结构、形成有序的通用航空产业链条等需要政策的引导。因此，中国通用航空产业政策的第一供给类型就是产业发展专项规划。产业发展专项规划政策从宏观角度来看，主要包括产业发展的指导思想、产业发展原则、产业发展目标、产业发展措施等。

2.产业发展指导意见

通用航空作为我国的“战略性新兴产业体系”，对促进地区经济结构转型、扩大内需、保障民生将起到非常重要的作用。如何对产业发展的具体环节进行优化，对产业发展的具体环节进行方向性指导需要政策的引导。因此，中国通用航空产业政策第二供给类型就是促进通用航空业发展的指导意见。产业发展指导意见对产业发展指导思想、基本原则、发展目标作了详细规划。

3.产业发展专项资金及金融扶持措施

通用航空产业真正开始呈现快速发展是在2010年国务院、中央军委颁布实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》之后。由于我国通用航空产业发展起步较晚，面临着巨大的资金压力。因此，中国通用航空产业政策第三供给类型就是扶持产业发展所设立的专项资金、财政补贴和金融扶持措施等各类财政金融政策手段。产业发展专项资金及金融扶持措施为通用航空产业的扩容与发展创造了条件和提供了动力。

4.行业准入及监管措施

尽管越来越多的资本进入通用航空产业领域，但是我国通用航空产业的行业准入及监管措施还相对缺乏系统性与科学性，具体表现在三个方面：一是我国通用航空市场准入管理机构职能模糊；二是我国通用航空市场投资主体单一，三是我国通用航空市场缺乏统一的监管措施。这些因素使得我国通用航空市场无论是行业准入还是行业监管，与通用航空市场良好的发展前景不匹配。因此，中国通用航空产业政策第四供给类型就是行业准入及监管措施。行业准入及监管措施对进一步激发市场活力，降低通航企业准入门槛，提升行业运行监管品质起到了积极的促进作用。

5.科研支撑及管理措施

自主创新、增强新技术研发能力是促进产业发展的动力和源泉。但由于我国通用航空产业起步较晚，发展不成熟、不系统，使得产业创新能力严重不强，限制了产业的发展。因此，中国通用航空产业政策第五供给类型就是促进产业科技创新的科研支撑及管理措施。科研支撑及管理措施对进一步营造整个产业自主创新环境，推动通用航空产业科技创新、成果转化，以及提高科技与产业的融合度具有重要的实践意义。

6.产业技术标准与管理办法

与欧美航空产业发达的国家相比较，我国通用航空产业还处于追赶阶段，产业技术标准与管理办法实证研究的不足，造成产业技术标准与管理办法的科学性、前瞻性、竞争性远远落后于欧美航空强国，使得通用航空产业发展的后劲儿不足。因此，中国通用航空产业政策第六供给类型就是能够实现通用航空产业发展技术标准和与管理科学系统化的产业技术标准与管理办法。产业技术标准与管理办法对于推动我国通用航空产业优质发展，争夺国际竞争的主动权具有重要的现实意义。（作者张亮单位：广州民航职业技术学院）

链接：我国通用航空产业政策实施效果评价

●积极评价

第一，通用航空产业发展取得重大突破。通过近年来颁布的通用航空产业发展政策及指导意见，强化了通用航空产业政策的运用，政策调整的对象几乎涵盖了通用航空应用的各个领域，产业发展政策的内容也更为细化，政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对通用航空产业发展的直接干预工作加强和扶持力度明显加强，促进了通用航空产业的快速发展。

第二，通用航空产业内部结构调整取得明显成效。产业政策除重视加快促进通用航空产业发展的步伐外，更加注重通用航空产业结构内部关系的调整。通过政策的调整，通用航空产业结构更加高级化，通用航空产业从简单的模仿制造，到新材料、电子、通信、能源、精密制造等一系列相关的拥有自主知识产权的高新技术的出现和发展，实现通用航空产业结构系统从较低级形式向较高级形式的转化。

第三，建成一批具有行业引领和示范作用的通用航空企业。近年来，在通用航空产业政策的扶持和引导下，我国已经拥有了一批具有雄厚资金实力、丰富运营经验、强大资源掌控力的通用航空企业。同时，在核心业务基础上进行拓展延伸，积极开拓新的通用航空市场，谋求新的通用航空产业利润增长点。这些企业能够在通用航空市场上起到更多的主动配置资源的作用，发挥重要的引领和辐射效应。

●问题评价

第一，通用航空产业内部结构调整滞后问题未得到根本解决。首先，行业基础不太牢固、产业结构不合理、发展动力不强等问题突出；其次，通用航空企业自主创新不足，产业升级缺乏核心技术、人才支持；再其次，通用航空产业空间分布不均衡，区域性发展不平衡，通用航空产业过于集中在经济发达地区，通航产业发展高科技含量低，附加值比重低，造成资源浪费。

第二，部分通用航空产业政策在制定和实施的过程中的可操作性低，政策落实程度不高，给产业总体发展带来了一些负面影响，引起了一些争议。

第三，产业政策制定人员的素质有待提高。政策的制定者往往受制于其自身对问题的主观理解，每一个政策制定者收集信息的方法和手段不一样，对信息的把握也就不一样，这直接影响着他们对政策制定的认识、理解和设计。在这种情景下出台的通用航空产业政策，相当一部分是低效率甚至失灵的政策。